最高院154号文：517救市补丁来了

来源 | 金融监管研究院

8月末，最高院非常低调的公开了一则通知《关于房地产白名单项目采取保全执行措施有关问题的通知（法〔2024〕154号）》（以下简称154号文），作为落实房地产“517一揽子救市政策”的又一个衍生文件，虽然没有引发网上热议，但其对于保障房地产救市政策实施的重要性仍不容小觑。

154号文主要是为了推动517政策中“满足白名单项目融资需求”政策落地而推出。517政策提出“对于不同所有制房企的“白名单”项目一视同仁，满足不同所有制房地产企业和房地产项目的合理融资需求”，并规定对“白名单”项目单独建账核算，封闭运作管理，具体包括：

a. 贷款金额与项目建设周期匹配，覆盖项目建成交付的资金缺口，推动项目竣工交付，切实保障购房人的合法权益。

b. 对“白名单”项目单独建账核算，封闭运作管理，项目间资金不混同，项目资金严禁挪作他用，确保资金用于保交付。

c. 商业银行严格审查信贷资金用途和流向，与借款人约定在贷款银行开立项目资金监管账户。“白名单”项目的预售资金监管账户应开立在主办银行。

可见，政策将“白名单”项目的后续新增保交付融资视同于预售资金监管账户管理，严格限制用于保交付，绝对不得用于偿还开发商及项目前期存量债务的偿还。但是，保交付新增融资不同于预售资金，并没有法律法规专款专用、封闭运作的相关规定，新融入的资金要如何才能排除前期债权人，尤其是设立了抵押权的债权人，行使追偿权，仅仅依靠政策约束还不够，司法执行层面需要有法定依据，154号文的出台就是针对这一问题，及时在司法层面为保障白名单项目新增融资排他用于保交付提供了强有力的支持。

一、154号文内容

154号文规定：

1. 法院审理房地产相关案件不得冻结、扣划白名单项目后续保交付融资账户及资金。

154号文要求法院冻结或者扣划房地产企业及相关企业银行账户资金时，应当审查甄别，对金融机构为白名单项目保交付提供的后续新增贷款、发放的并购贷款等账户及其资金，不得因项目续建工作之外的原因采取冻结、扣划措施。

该规定实际上就是保障白名单项目后续建设新增融资专款专用于保交付，不能用以偿还该项目开发商及相关企业存量债务，为白名单项目后续建设新增融资建立了一个类似于预售资金监管账户的专款专用监管账户，落实517白名单项目保交付融资政策提出的单独建立监管账户，封闭运作资金的要求。

该条比照预售监管资金，突破《民事诉讼法》等法律法规相关规定，将白名单项目后续建设新增融资与其他可执行财产隔离，赋予其特殊保护措施。根据《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知（ 法〔2022〕12号）》的规定，除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件之外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施。但法院依然可以冻结预售资金监管账户，对工程建设进度款、材料款、设备款等项目建设所需资金，或者购房人因购房合同解除申请退还购房款，法院应允许支付。

154号文则更进一步，法院对白名单项目后续建设新增融资账户及资金既不能冻结也不能扣划，法院对其完全不能行使司法权力。从一定程度上说，154号文对现有法律法规的突破力度是很大的，虽然比照了预售监管资金执行特别规定，但程度更甚，况且预售监管资金是有相关法律法规作为依据的，而白名单项目后续建设新增融资在法律上独立于开发商或项目存量债权则缺乏法律依据。

2. 白名单项目前期设定的抵押权效力不涉及复工后续建部分。

提供保交付新增贷款的金融机构对白名单项目复工后续建部分可设定抵押权优先受偿。新增贷款的金融机构对复工后续建部分的抵押权优先于该项目前期已设定的存量抵押权，复工续建前已经办理土地使用权抵押登记或者在建工程抵押登记的抵押权人不能对复工续建部分主张行使抵押权。

本条是154号文中最重要的条款，引发了广泛关注，其意义不仅是给提供白名单项目后续新增贷款的金融机构设立一种特殊的保护措施，更重要的是触发了对在建工程抵押权理论问题的再次深入探讨，这一问题多年来在理论和实践中一直存在巨大争议，《民法典》在理论上消弭了冲突，但在实践中仍有遗留问题，笔者特此将这一部分独立出来，在本文第二部分专门予以论述。

3. 法院审理房地产相关案件，如果当事人或者协助执行人以账户资金属于白名单项目融资支持资金，或建设工程属于利用融资支持资金的新建部分为由提出执行异议，必须征求所在地房地产融资协调机制的意见，经审查异议理由成立的，不得采取保全、执行措施；已经采取的，必须立即解除。

该条实际上也是比照商品房预售资金的相关规定，法院在执行过程中如涉及商品房预售资金，应当与住房和城乡建设部门建立协作关系。人民法院冻结预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门；需要从冻结的预售资金监管账户支付工程建设进度款、材料款、设备款等项目建设所需资金，或者购房人因购房合同解除申请退还购房款，应由住房和城乡建设主管部门审核资金使用申请，银行根据住房和城乡建设主管部门的审批结果放款，并通知法院。

对于法院执行涉及白名单项目后续建设新增贷款，154号文的规定显然更超越现行体制，要求应先征求所在地房地产融资协调机制的意见，房地产融资协调机制的权力比住房和城乡建设主管部门大得多，由其决定是否可以采取保全、执行措施，房地产融资协调机制获得了原本由法院行使的决定权，而不是仅仅协助执行。在白名单项目后续新增融资政策上，房地产融资协调机制成为凌驾于法院及其他相关政府部门的临时性最高决策机构，可见决策层是在各部门之上构建了一个更高的统一协调机构推进实施517救市政策。

二、在建工程抵押范围问题

1. 《民法典》之前的巨大争议

民法典颁布之前，《担保法》、《物权法》等法律法规并没有明文将在建工程包含在可抵押物范围内，只在最高院《关于适用<担保法>若干问题的解释》有所提及，该司法解释第四十七条规定：“以依法获准尚未建造的或者正在建设中的房屋或者其它建筑物抵押的，当事人办理了抵押登记，人民法院可以认定抵押有效”，这才赋予了在建工程抵押合法性。

给在建工程抵押的具体定义是建设部《城市房地产抵押管理办法》，其第三条规定：“抵押人为取得在建工程继续建造资金的贷款，以其合法方式取得的土地使用权连同在建工程的投入资产，以不转移占有的方式抵押给贷款银行作为偿还贷款履行担保的行为”。

《城市房地产抵押管理办法》及其他相关规定设立了在建工程抵押的前提条件：

（1）在建工程抵押贷款的用途为在建工程继续建造所需资金；

（2）具备《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》；

（3）已交纳土地使用权出让金，获得国有土地使用权证；

（4）已投入的工程款自有资金必须达到工程建设总投资的25%以上；

（5）已确定施工进度及工程竣工日期。

但是在建工程作为可抵押的物权，天然存在瑕疵，不符合民法物权理论中物权成立的条件。民法理论中，物权的成立与存在必须以标的物的存在为前提，抵押权作为一种物权，其成立也必须遵守这个规则，但在建工程虽然也具备有体物的特征，但并不是完整意义的物，而且处于不断变化的过程中，其性质应不同于《担保法》、《物权法》中的可作为抵押物的一般房地产。以在建工程设定的抵押权本质上属于一种期待权，因此在《担保法》、《物权法》中都没有将其纳入到通常的可抵押物范围。

从实践角度，在建工程确实具有一定的经济价值，开发商需要获取大量银行开发贷款，除了土地使用权往往也没有其他等体量可以抵押的财产，出于价值最大化的商业原则，银行也能够接受在建工程作为抵押物。但正因为在建工程存在天然的权利瑕疵，即便司法解释和部门规章赋予了其抵押的合法性，从一开始理论与实践中对在建工程抵押的理解就存在争议，即在建工程抵押的范围，究竟是仅包括设立时已经存在的部分, 还是也包括将来续建的部分。

理论界一部分观点认为，仅包括设立时已经存在的部分，原因是《物权法》明确规定“建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产”，建设用地使用权和在建工程已建成部分同样都是完整的标的物，新增的建筑物则是另一个单独的标的物，在建工程抵押后新增建筑物也不应属于抵押财产；另一部分观点认为，在建工程抵押物应包含尚未完工部分在内的项目整体，在建工程虽然是一个不断变化的标的物，但工程整体是不应该分割来看的，工程整体是确定的标的物，在建工程只是其建设中的状态。

实践工作中，各部门的分歧就更大。抵押权登记工作中，各地登记部门绝大部分对未建成部分不予登记，只能将已建造的部分作为登记范围。例如《北京市国土资源局、北京市建设委员会关于房地产开发项目在建工程抵押登记有关问题的通知（京国土籍〔2007〕751号）》第九条规定，市、区（县）国土资源部门在办理在建工程抵押登记时应到现场核实，其抵押部位必须是实际完工部分。浙江省住房和城乡建设厅、中国人民银行杭州中心支行、中国银行业监督管理委员会浙江监管局《关于进一步做好在建工程抵押权登记工作的若干意见（浙建房〔2012〕28号）》规定“抵押物应为在建工程完工部分或者可售部分”。

司法实践中，持“在建工程抵押物应包含尚未完工部分在内的项目整体”观点的较多，例如（2015）锡民终字第1149号案件，江苏省无锡市中级人民法院认为在建工程抵押物应包含尚未完工部分在内的项目整体：“涉案建筑物在2011年6月28日抵押设定时尚未完工，本院认为未完工部分应当属于抵押财产。在建工程是在一个总体设计范围内，由一个或者几个单项工程所组成，经济上实行统一核算，行政上实行统一管理的建设单位。作为一个建设项目，不应仅仅包括已完工部分”。更主要的是最高院也持这种观点，在（2018）最高法民再19号案件中，最高院认为“在建工程抵押权作为一种单独的抵押权类型，除当事人在抵押合同中另有约定外，其抵押物范围不仅包括国有建设用地使用权，还包括规划许可范围内已经建造的和尚未建造的建筑物。”最高院还曾论述过这一观点，认为在建工程抵押，抵押人与抵押权人订立抵押合同时是以行使抵押权时在建工程的完成形态为抵押权的标志的，而且 在建工程作为抵押物的特定性在行使抵押权时可确定，抵押权行使时，如在建工程未竣工，以行使时已完工量确定，如在建工程已竣工且经初始登记，则抵押物的范围为已竣工工程，无论哪种情况抵押物的特定性都能满足。

2. 《民法典》确定了在建工程抵押范围

《民法典》及《关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》对该问题进行了明确的规定，结束了理论和实践中的长期争议。《民法典》417条规定，“ 建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分。但是，新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。” 《关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第51条规定，“当事人以正在建造的建筑物抵押，抵押权的效力范围限于已办理抵押登记的部分。当事人按照担保合同的约定，主张抵押权的效力及于续建部分、新增建筑物以及规划中尚未建造的建筑物的，人民法院不予支持。”

从《民法典》后，在建工程抵押范围不再有分歧，即限于设立时已经存在的部分，不包括续建部分，而且债权人与抵押人的约定不能排除这一规定的效力，即便债权人与抵押人约定在建工程抵押范围包括续建部分，也不能得到法院的支持。154号文的相关规定也正是基于《民法典》和《关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》中的相关规定做出。

需要注意的是，因为在建工程抵押登记部门不允许将续建部分纳入登记范围，债权人与抵押人还有一种约定方式，抵押范围包括续建部分及未建造部分，按照续建部分实际建造进度， 办理抵押权变更登记，将新增部分纳入原抵押权的抵押物范围。鉴于合同意思自治原则，这种约定是有效的，按照原约定应该将新建部分纳入原抵押权抵押物范围，但根据154号文新建部分应纳入后续融资新建抵押权抵押物范围，此时就会出现冲突，应执行原合同，还是违约按154号文执行？

3. 建筑物抵押预告登记情况

154号文规定白名单项目复工续建前已经办理的土地使用权抵押登记或者在建工程抵押，其范围不包括利用专项融资复工续建部分，虽然有《民法典》和《关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》的法律依据，但还遗留了一种情形，即项目续建前既办理了在建工程抵押登记，又办理了建筑物抵押预告登记的情况。

《民法典》之前，《物权法》规定抵押人转让抵押财产还需要经过抵押权人同意，各地具体实施细则对于已设定抵押的在建项目预售进行了一定程度限制：部分地区要求已抵押的在建工程需经抵押权人书面同意后方能办理预售许可，例如北京、重庆；部分地区要求商品房出售前应征得抵押权人同意，例如天津；甚至有部分地区制定了更为严格的限制办法，要求开发企业解除在建工程抵押之后才能办理预售许可手续，例如广东、湖南。

《民法典》颁布后，抵押人转让抵押财产仅需通知抵押权人，无需再征得其同意。因此开发贷银行在建工程抵押权往往与按揭银行预告抵押并存。出于对商品房消费者的优先保护，法律规定商品房预告抵押登记优先于在建工程抵押权。

预告登记在先，在建工程抵押在后的，根据《民法典》规定，“预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力”，未经预告登记的权利人同意在建工程抵押不发生效力。《不动产登记暂行条例实施细则》也规定“在建建筑物抵押权首次登记时，抵押财产不包括已经办理预告登记的预购商品房和已经办理预售备案的商品房”。

在建工程抵押在先，预告登记在后的，根据2023年4月《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复（法释〔2023〕1号）》规定，“购房者以居住目的购买房屋并已经支付全部价款的，其对房屋的交付请求权优先于建设工程价款优先受偿权以及抵押权”。即便抵押权人在预售商品房上设立了在建工程抵押，该抵押权也劣后于购房者的权利。

鉴于白名单项目后续融资设立的新抵押权本质上也是在建工程抵押，按揭银行预告抵押也应优先于白名单项目后续融资设立的新抵押权。154号文的主旨是优先保护为白名单项目后续提供融资的金融机构设立的抵押权，但根据现行法律法规仍无法对抗按揭银行预告抵押，当项目竣工后，只要建筑物所有权人办理了所有权登记、不存在预告登记失效等情形，根据《关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》的规定，抵押预告登记可拟制为完成了“转为抵押登记”的流程，且“抵押登记”的日期可追溯至预告登记之日。转为持有商品房抵押债权的按揭银行比持有新设抵押权的白名单项目后续融资贷款银行优先实现抵押权。154号文并未给白名单项目提供后续融资的银行设立特殊的优惠政策，后续融资银行应当在设立抵押权时，将已经办理预告登记的预购商品房和已经办理预售备案的商品房从抵押财产中剔除。

近年来为保障房地产软着陆，化解房地产行业风险，维护房地产市场秩序稳定，决策层整合行政、司法等一切资源，统筹规划协调统一行动，不断推出超常规的扶持政策，最高院已多次出台推出超常规措施。154号文的主旨是保障后续融资专款用于保交楼，优先保护后续融资金融机构债权，虽然效力范围仅限于白名单项目，但对于房地产市场整体执法环境还是将产生重大影响，大量陷入房地产爆雷潮的存量贷款银行及其他融资方的债权将让位于保交楼政治目标，在债务追偿诉讼和案件执行中被置于劣后地位。

附：154号文原文

最高人民法院

关于房地产白名单项目采取保全执行措施有关问题的通知

法【2024】154号

各省、自治区、直辖市高级人民法院、新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

为贯彻落实党中央关于一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求，促进金融与房地产良性循环的重要部署，住房城乡建设部和金融监管总局2024年1月5日联合印发了《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》（建房【2024】2号），指导金融机构为符合条件的在建已售未交付商品住房建设项目提供融资支持。目前，全国297个地级市及以上城市已经建立了房地产融资协调机制，牵头协调推进保交房工作，有力维护了购房人合法权益。为充分发挥审判职能作用，依法维护金融债权安全，支持协调机制提出的房地产项目名单（以下简称白名单项目）的融资和建设交付，支持保交房工作，促进房地产市场平稳健康发展，现就人民法院对白名单项目的司法保全、执行等相关问题通知如下：

一、人民法院在冻结或者扣划房地产企业及相关企业银行账户资金时，应当注意审查甄别。对金额机构为支持白名单项目建设施工提供的新增贷款、发放的并购贷款等账户及其资金，不得因本项目续建工作之外的原因采取冻结、扣划措施。

二、金额机构对白名单项目利用专项融资复工续建部分设定抵押权，请求就该部分优先受偿的，人民法院应予支持。复工续建前已经办理土地使用权抵押登记或者在建工程抵押登记的抵押权人，主张其抵押权的效力及于复工续建部分的，根据民法典第四百一十七条和《最高人民法院关于适用《<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第五十一条的规定，人民法院不予支持。

三、人民法院在冻结、扣划银行账户资金或查封房地产建设工程时，当事人或者协助执行人以账户资金属于白名单项目融资支持资金，或建设工程属于利用融资支持资金的新建部分为由提出异议的，应当征求所在地房地产融资协调机制的意见。经审查异议理由成立的，不得采取保全、执行措施；已经采取的，必须立即解除。

四、当事人及有关单位、个人利用专项融资账户规避、逃避执行的，应当依法承担责任。有关部门相关人员在账户资金冻结、划拨或者建设项目查封过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究其法律责任。

在执行本通知过程中遇到新情况新问题的，请及时层报最高人民法院。

2024年7月22日

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